土地制度改革需堅(jiān)持“平權(quán)”與“共享”兩大理念

　　１．平權(quán)

　　土地平權(quán)，意味著集體土地要與國(guó)有土地同樣享有參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的權(quán)利和機(jī)會(huì)，其深層次意義在于保障農(nóng)民權(quán)利，消除社會(huì)上各種對(duì)農(nóng)民（包括農(nóng)民工）的歧視，使其主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，享受現(xiàn)代化發(fā)展的成果。土地平權(quán)以土地確權(quán)為前提。明確土地的各項(xiàng)權(quán)利，為土地流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益消除制度障礙。沒(méi)有平等的權(quán)利，就難以實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)利保障，難以促使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)型。缺少了土地平權(quán)的城鎮(zhèn)化，也難以稱得上是真正意義上的城鎮(zhèn)化，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而不斷增大。因此，無(wú)論是著眼于降低交易成本、提高土地資源配置效益，還是為減少社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、保障城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)，都必須遵循平權(quán)的理念，進(jìn)一步深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。

　　２．共享

　　土地增值收益不是簡(jiǎn)單的“漲價(jià)歸公”或“漲價(jià)歸私”。應(yīng)按照“公私兼顧、社會(huì)共享”的原則，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能消除因征地、拆遷補(bǔ)償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更大的動(dòng)力。在實(shí)踐中還需要明確兩點(diǎn)：一是共享的范圍。將其他不能改變土地用途的廣大農(nóng)民和因位置不同而不能分享增值的其他市民納入共享范圍。二是共享的形式與比例。共享，并非均享。不同分享主體之間采取何種形式、享受何種比例，都需要做出積極穩(wěn)妥的制度安排。

　　新一輪土地制度改革的總體思路

　　在“平權(quán)”與“共享”兩大基本理念下，在平權(quán)和賦權(quán)的基礎(chǔ)上，分步改革“兩種所有制”結(jié)構(gòu)，取消不同性質(zhì)土地的權(quán)利差異；創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，形成“兩級(jí)所有權(quán)”，淡化土地終極所有屬性，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系，使土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由側(cè)重于土地歸屬轉(zhuǎn)到側(cè)重于土地使用和利用；完善分配機(jī)制，形成新的公平合理、社會(huì)共享的土地增值收益分配模式；建立管理與保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)及使用的管理，解決“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題，提高土地配置效率，以新一輪土地制度改革，推動(dòng)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

　　新一輪土地制度改革的框架性設(shè)計(jì)與政策要點(diǎn)

　　（一）在平權(quán)和賦權(quán)的基礎(chǔ)上，分步改革“兩種所有制”結(jié)構(gòu)

　　對(duì)土地集體所有制的改革，不能單純將這一改革視為所有權(quán)形式的簡(jiǎn)單變更，而是要和農(nóng)村穩(wěn)定、村級(jí)債務(wù)、農(nóng)民組織與引導(dǎo)、土地產(chǎn)權(quán)歷史變遷等諸多問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，綜合考慮各方面風(fēng)險(xiǎn)。改革方案主要有三種：一是實(shí)行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有制；二是實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，取消集體土地所有制；三是堅(jiān)持并完善農(nóng)村集體土地所有制。此三種方案，各有利弊，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也不一樣。其中農(nóng)地私有化方案的社會(huì)成本高，不可控因素較多，可能產(chǎn)生種種難以預(yù)期的后果，社會(huì)、政治風(fēng)險(xiǎn)都較大，并非最優(yōu)選擇。

　　從大的方向上來(lái)看，實(shí)現(xiàn)集體土地國(guó)有化是較為理想的改革方案，但一步到位式的改革無(wú)疑加大了風(fēng)險(xiǎn)和成本。為此，應(yīng)該采取漸進(jìn)式改革路徑，分步改革集體所有制。第一步，應(yīng)以平權(quán)和賦權(quán)為重點(diǎn)，消除土地權(quán)利的不平等，使集體土地與國(guó)有土地享有同樣的權(quán)利，特別是在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，允許集體土地的使用權(quán)（包括宅基地和其他農(nóng)村建設(shè)用地）在符合國(guó)家法規(guī)的前提下自由流轉(zhuǎn)。同時(shí)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期的土地承包和使用權(quán)。第二步，強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán)，弱化所有權(quán)意識(shí)，逐漸消除農(nóng)民的顧慮，在村委會(huì)轉(zhuǎn)變職責(zé)、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化深入推進(jìn)，以及相關(guān)條件成熟的情況下，取消土地集體所有權(quán)，建立統(tǒng)一的土地國(guó)有制。這種改革方案，既可以解決因所有制權(quán)利不平等、集體所有權(quán)虛置產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，便于協(xié)調(diào)、管理，降低交易費(fèi)用，提高土地使用效率，而且有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，減少社會(huì)矛盾，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）實(shí)行“兩級(jí)所有權(quán)”模式，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系

　　實(shí)行終極所有權(quán)和次級(jí)所有權(quán)的“兩級(jí)所有權(quán)”模式，即國(guó)家（或集體）作為土地的終極所有者，行使終極所有權(quán)；土地承包人或使用人作為土地的使用或占有者，行使永久使用權(quán)——事實(shí)上的次級(jí)所有權(quán)。待集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之后，形成統(tǒng)一的“國(guó)家——使用人（占有人）”兩級(jí)所有權(quán)。這種所有權(quán)模式，替代了傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)中單一的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅保證了國(guó)家在土地管理和最終決策上的權(quán)利，而且又具有很大的靈活性，防止國(guó)家管得過(guò)多、過(guò)死，給實(shí)際土地使用者較大的使用、流轉(zhuǎn)權(quán)利，有利于解決當(dāng)前土地制度中存在的諸多問(wèn)題和矛盾。

　　在“兩級(jí)所有權(quán)”模式下，土地使用權(quán)是一種準(zhǔn)所有權(quán)（次級(jí)所有權(quán)），居于體系的核心位置，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能。土地使用人享有永久土地使用權(quán)。國(guó)家憑借終極所有權(quán)，享受管理、收益和最終處置（特殊處置）等權(quán)利。土地使用權(quán)可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化組合，也可以合法繼承、贈(zèng)與等。取消對(duì)農(nóng)民宅基地、村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制。對(duì)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和暫未承包的集體留用土地，折股量化到村民，實(shí)現(xiàn)從名義“共同共有”向?qū)嵸|(zhì)“按份共有”轉(zhuǎn)變。

　　（三）完善分配機(jī)制，形成公平合理、社會(huì)共享的土地增值收益分配模式

　　土地增值收益分配實(shí)際上包含兩方面問(wèn)題：一是土地征收、拆遷中的補(bǔ)償問(wèn)題，二是除去開(kāi)發(fā)補(bǔ)償之后所剩余的增值收益在各權(quán)能擁有者之間的分配問(wèn)題。由于產(chǎn)權(quán)和增值方式不同，增值收益分配也不盡相同。應(yīng)按照共享理念，需要處理好國(guó)家、集體、土地使用人和其他居民之間的分配關(guān)系，形成公平合理、社會(huì)共享的土地增值收益分配模式。

　?。保晟普找鏅C(jī)制。一是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，并將城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費(fèi)與之合并。將增量房和存量房都納入征稅范圍，對(duì)首套房或一定人均標(biāo)準(zhǔn)之下的部分應(yīng)免稅，并盡可能將贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、按揭貸款等家庭狀況考慮在內(nèi)。同時(shí)，合理設(shè)計(jì)差別稅率，以保證稅制的公平性。二是改革土地增值稅。將集體土地納入征收范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)繳納土地增值稅，從而使國(guó)家以稅收的方式參與集體土地收益分配。三是將個(gè)人轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)收入納入個(gè)人所得稅的征收范圍。四是調(diào)整中央與地方在土地收益上的分配權(quán)限，建議中央在土地收益上的分成比例提高至３０％，增強(qiáng)中央的統(tǒng)籌能力，并與財(cái)政體制調(diào)整和地方稅體系建設(shè)結(jié)合起來(lái)，逐步解決地方“土地財(cái)政”問(wèn)題。

　?。玻⒓w收益機(jī)制。村集體可通過(guò)分享一定比例的土地出讓金、提取土地流轉(zhuǎn)收益分成等方式，參與集體土地收益分配，用于提供村級(jí)公共設(shè)施和公共服務(wù)。

　?。常母锿恋卣魇昭a(bǔ)償機(jī)制。一是借鑒臺(tái)灣實(shí)行的區(qū)段征收模式和抵價(jià)地補(bǔ)償方式，以及我國(guó)一些地區(qū)實(shí)行的留用地安置模式，采取發(fā)放土地債券、抵價(jià)地補(bǔ)償?shù)褥`活多樣的補(bǔ)償方式。二是制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民享受土地增值收益的比例。不能僅從土地原用途去考慮，而應(yīng)綜合考慮農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換成本、社會(huì)保障成本以及其他因失去土地而承載的社會(huì)成本等，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓其充分享受城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的成果。

　?。矗⑵渌用窆蚕頇C(jī)制。從土地收益中提取一定比例，設(shè)立土地補(bǔ)償基金、社會(huì)保障與就業(yè)培訓(xùn)基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等，建立其他居民共享機(jī)制。

　　（四）限制征地權(quán)，改革征收程序與機(jī)制

　　應(yīng)在概括性原則基礎(chǔ)上，采取列舉法界定公共利益的范圍與重點(diǎn)。符合公共利益要求的項(xiàng)目用地，政府可以征地；不符合公共利益要求、只有少數(shù)人受益的商業(yè)項(xiàng)目用地，則交給市場(chǎng)解決。嚴(yán)格土地征收程序，建立公開(kāi)、透明和公眾參與的征收機(jī)制。允許公眾就是否符合公共利益等展開(kāi)公開(kāi)討論。在省一級(jí)政府成立專門的公共利益認(rèn)定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共利益的認(rèn)定，并對(duì)征地進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督。聽(tīng)取公眾對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方法的意見(jiàn)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，使征地雙方代表達(dá)成一致意見(jiàn)。如果無(wú)法達(dá)成一致，則由批準(zhǔn)征用土地的省級(jí)以上人民政府根據(jù)有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)裁決。對(duì)于漫天要價(jià)的“釘子戶”，國(guó)家基于公共利益具有最終定價(jià)權(quán)，可通過(guò)合法程序予以解決。同時(shí)，建立司法救濟(jì)程序，給予公眾司法救濟(jì)權(quán)。

　　（五）完善保障與管理機(jī)制，促進(jìn)改革平穩(wěn)推進(jìn)

　?。保畬?shí)行嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)和耕地保護(hù)制度。我國(guó)應(yīng)警惕資本對(duì)農(nóng)地兼并帶來(lái)的不良影響，支持和鼓勵(lì)土地向農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等流轉(zhuǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)土地用途和規(guī)劃管理，防止非農(nóng)用地對(duì)農(nóng)用地的過(guò)度侵占，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　２．建立多元統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。從大的框架上來(lái)看，這一體系應(yīng)是包含農(nóng)用地市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)在內(nèi)的多元、多層次的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系。

　　３．建立健全多層次的社會(huì)保障制度。解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的保障替代問(wèn)題，防止在城市形成大規(guī)模的盲流和貧民窟，危及社會(huì)穩(wěn)定。

　?。矗I(yè)農(nóng)民和農(nóng)民市民化培訓(xùn)機(jī)制，培育現(xiàn)代化的專業(yè)農(nóng)民和培育適應(yīng)工業(yè)、服務(wù)業(yè)需要的現(xiàn)代市民。

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