與土地財政模式相比，房產(chǎn)稅稅源更穩(wěn)定，也更符合財稅理論的基本要求。推進(jìn)土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變過程中，房產(chǎn)稅改革應(yīng)由淺入深，層層推進(jìn)，不同階段采用不同的征稅模式。

在現(xiàn)行土地財政模式下，地方政府在獲取巨額土地出讓收益的同時，也造成房價居高不下。對于如何破解土地財政困境，學(xué)者提出不同意見。張鑫先生（《房產(chǎn)稅替代“土地財政”是大勢所趨》，《中國社會科學(xué)報》2013年11月18日；《再論房地產(chǎn)稅替代土地財政是大勢所趨》，《中國社會科學(xué)報》2014年6月16日）認(rèn)為，從供給方面抑制房地產(chǎn)價格過快上漲，必須改革土地財政模式和土地出讓拍賣模式，實現(xiàn)房產(chǎn)稅替代土地財政是大勢所趨。童超先生（《房產(chǎn)稅不能替代土地出讓金》，《中國社會科學(xué)報》2014年4月14日）則提出，房產(chǎn)稅和土地出讓金的性質(zhì)、功能及收取標(biāo)準(zhǔn)不同，房產(chǎn)稅不能替代土地出讓金。

筆者不贊同童超觀點，較認(rèn)同張鑫觀點，但又不完全贊同其加快房產(chǎn)稅替代土地財政之說。筆者認(rèn)為，不論是從國際經(jīng)驗，還是從市場潛力來看，都必須推動土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變，但這一轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，是一個分階段演進(jìn)的過程。

房產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)國家地方政府主體財源

由于歷史、文化、產(chǎn)權(quán)制度等存在差異，不同國家的房產(chǎn)稅稅制方面有許多不同，但是房產(chǎn)稅卻是發(fā)達(dá)國家地方財政的主力稅種。在當(dāng)前發(fā)達(dá)國家，房產(chǎn)稅主要用于支持地方政府為納稅人提供有利于保持其物業(yè)價值的公共服務(wù)。地方政府所提供的公共產(chǎn)品，如交通、治安等設(shè)施促進(jìn)了房屋的升值，地方政府可以據(jù)此開征房產(chǎn)稅，從而隨著房屋價值提升，地方稅收收入也得以增加，形成“房屋升值—稅收增加”的良性循環(huán)。2010年，34個OECD（經(jīng)合組織）國家中，房產(chǎn)稅占地方稅收總額比超過50%的有13個，超過30%的有19個，占比近60%,特別是澳大利亞﹑英國，將房產(chǎn)稅作為地方唯一稅種，占地方稅收總額的100%。

在這些國家中，特別值得一提的是美國，美國曾經(jīng)歷過從土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變的過程。從建國初期到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束，出于建立聯(lián)邦財政強(qiáng)權(quán)的需要，美國聯(lián)邦政府將新拓展地區(qū)的多數(shù)土地收歸國有，然后向定居者出售，籌集財政資金，土地財政紅極一時。但在《住宅法》實施后，土地財政現(xiàn)象逐漸消失。如今，作為土地收入的一部分，房產(chǎn)稅一直是美國地方政府最主要的財政來源，占地方財政收入的80%以上。

房產(chǎn)稅應(yīng)成為土地財政替代稅源

我國地方政府要從根本上擺脫對土地財政的過度依賴，最重要的是要尋找到穩(wěn)定的替代財源，而房產(chǎn)稅無疑是切實可行的選擇。近年來，我國房地產(chǎn)市場取得飛速發(fā)展。2011年我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積32.7平方米，按全國當(dāng)年城鎮(zhèn)人口數(shù)69079萬人計算，我國當(dāng)年城鎮(zhèn)住房建筑面積共有225.89億平方米；同時，根據(jù)全國工商聯(lián)REICO工作室預(yù)測，2030年我國人均居住面積將增加到43.4平方米，城鎮(zhèn)住宅存量面積將達(dá)到429億平方米左右?？梢?，我國房地產(chǎn)規(guī)模龐大，開征房產(chǎn)稅，稅源將非常充足。

2011年，我國在上海和重慶兩地進(jìn)行房產(chǎn)稅試點，兩地房產(chǎn)稅試點已有三年多經(jīng)驗，下一階段的工作就是針對當(dāng)前房地產(chǎn)市場發(fā)展的實際情況，總結(jié)兩地試點經(jīng)驗，加快房產(chǎn)稅立法，適時推進(jìn)改革。

推進(jìn)土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變

與土地財政模式相比，房產(chǎn)稅稅源更穩(wěn)定，也更符合財稅理論的基本要求。但開征房產(chǎn)稅牽涉一系列既得利益的調(diào)整，不可能一蹴而就。因此，推進(jìn)土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變過程中，房產(chǎn)稅改革應(yīng)由淺入深，層層推進(jìn)，不同階段采用不同的征稅模式。

（一）短期房產(chǎn)稅征收模式：高端調(diào)節(jié)。在短期內(nèi)，推進(jìn)土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變包含兩個方面：一方面是土地財政收入高增后的軟著陸過程，另一方面是房產(chǎn)稅逐步培育成地方主體稅種的過程。房產(chǎn)稅高端調(diào)節(jié)征收模式特點如下。

一是土地出讓金制度：繼續(xù)保留。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化加速階段。在這一過程中，城鎮(zhèn)化建設(shè)仍需巨額資金支持。張鑫提出，在當(dāng)前條件不成熟的情況下，可實行土地出讓金分幾十年收取的年租制。筆者并不贊同，實行年租制在當(dāng)前技術(shù)條件下還有較大困難，每年收多少，如何收，難以確定；在短期內(nèi)難以把房產(chǎn)稅打造成地方主體財源，在地方債券市場還不發(fā)達(dá)的背景下，將為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)提供原始資本的土地出讓金制度改成年租制，意味著地方政府一次性土地收入大幅度下降，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金必然會受到極大影響。鑒于此，短期內(nèi)應(yīng)繼續(xù)保留現(xiàn)行土地出讓金制度。

二是計稅依據(jù)：房產(chǎn)面積。對于房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)，學(xué)術(shù)界存在兩種不同的觀點。一種觀點是以房產(chǎn)價值作為計稅依據(jù)，另一種觀點是以房產(chǎn)面積作為計稅依據(jù)。由于房產(chǎn)市場價值的評估管理過于復(fù)雜，難以達(dá)到相關(guān)要求。短期內(nèi)，建議按房產(chǎn)面積征稅。

三是計稅起征點：超出基本需求起征。筆者認(rèn)為，如果短期內(nèi)對所有房產(chǎn)征稅，一方面社會阻力太大而導(dǎo)致無法開征；另一方面可能會引起房價劇烈下跌，導(dǎo)致地方土地財政收入大幅減少。因此，建議暫定人均建筑面積30平方米是基本需求，在基本需求面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)實行免稅政策，超出基本需求開始征稅。

四是計稅稅率：累進(jìn)征稅。在短期內(nèi)，開征累進(jìn)房產(chǎn)稅的目的是通過“有區(qū)別的稅收政策”限制投機(jī)需求。在基本需求內(nèi)免稅，面積超標(biāo)部分按差別比例稅率征收，擁有的房產(chǎn)越多，計稅稅率也就越高，從而有效引導(dǎo)個人住房消費，打擊投機(jī)炒房行為。

（二）長期房產(chǎn)稅征收模式：普遍開征。一是計稅起征點：擴(kuò)大到所有住房。城鎮(zhèn)化后期，除了對公共、宗教、慈善等機(jī)構(gòu)的不動產(chǎn)實行免稅政策外，其他房產(chǎn)均需征稅。隨著房產(chǎn)稅征稅范圍擴(kuò)大到所有住房，逐步將房產(chǎn)稅培育成地方主體財源。

二是計稅依據(jù)：房產(chǎn)價值。從長期來看，隨著房產(chǎn)價值評估技術(shù)的日趨完善，把每一處的地段、面積、樓層等相關(guān)數(shù)據(jù)輸入計算機(jī)，由軟件處理程序自動生成評估結(jié)果，征稅依據(jù)由原來的按房產(chǎn)面積征收改為按市場價值征收。在稅率設(shè)定方面，可以按照普通房屋、高檔房屋、別墅這幾個等級設(shè)置累進(jìn)稅率。

三是土地出讓金制度：逐步取消。城鎮(zhèn)化后期，將放開集體建設(shè)用地市場，實行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的完全市場購買制，允許用地單位直接向農(nóng)民購買土地。在這種情況下，地方政府獲得的土地出讓金純收益已非常微小，甚至消失。

中國社會科學(xué)報